İdare Mahkemesi Belediye Memurları Sosyal Denge Tazminatında Üst Limiti Kaldırdı
Bilindiği üzere; 2012 yılından önce, belediyeler ile sendikalar arasında “sosyal denge sözleşmesi” ve benzeri adlarla çeşitli metinler imzalamakta ve bu sözleşmelere dayanılarak yapılan ödemeler, bahsi geçen sözleşmelerin, yasal dayanağı, olmaması nedeniyle sık sık inceleme, soruşturma ve kamu zararına konu olmaktaydı. 2012 yılında 4688 sayılı yasada yapılan değişiklik sayesinde, belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel […]
Bilindiği üzere; 2012 yılından önce, belediyeler ile sendikalar arasında “sosyal denge sözleşmesi” ve benzeri adlarla çeşitli metinler imzalamakta ve bu sözleşmelere dayanılarak yapılan ödemeler, bahsi geçen sözleşmelerin, yasal dayanağı, olmaması nedeniyle sık sık inceleme, soruşturma ve kamu zararına konu olmaktaydı.
2012 yılında 4688 sayılı yasada yapılan değişiklik sayesinde, belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenmesinin önü açılmıştır.
Düzenleme, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 15’inci maddesinde; “Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.” şeklinde yapılmıştır.
Sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının ek gösterge dahil %100’üdür.
Bu tutarın üzerinde yapılan ödemeler Sayıştay denetimlerinde sorguya alınıp kamu zararı olarak değerlendirilmekte, bu değerlendirme istikrar kazanmış daire ve Temyiz Kurulu kararlarıyla da onaylanmaktadır.
Örneğin Sayıştay Temyiz Kurulu’nun 06.07.2018 tarih ve 44894 tutanak numaralı ilamında İzmir İlinde bulunan bir Belediye ile yetkili sendika arasında imzalanan Toplu İş Sözleşmesi kapsamında yapılan ödemelerin yukarıda bahsedilen tavan limiti aşmış olması nedeniyle aşan kısmın, sosyal denge sözleşmesini imzalayan belediye başkanından tazminine karar verilmiştir.
Ancak bu Sayıştay kararı sonrasında, ilgili belediyenin memurlara ödediği sosyal denge tazminatını düşürmesi üzerine, söz konusu idari işlem taraf sendika tarafından yargıya taşınmıştır.
Yargılama sonucunda İzmir 2. İdare Mahkemesi emsal niteliğinde bir karar vererek, belediyenin sosyal denge tazminatının düşürülmesine ilişkin idari işlemi hukuka aykırı bularak iptal etmiştir.
Aşağıda bahsettiğimiz idare mahkemesi kararının tam metnine yer veriyoruz.
Şimdi belediye başkan ve personelleri açısından asıl sorun, birbiriyle çelişen Sayıştay ve İdare Mahkemesi kararları sonrasında nasıl hareket edilmesi gerektiğidir. Sayıştay sosyal denge tavan ücreti üzerinde yapılan ödemeleri kamu zararı yaparken, idare mahkemesi sözleşme kapsamında ödenen sosyal denge tazminatının düşürülmesini iptal etmiştir.
Bu durumda, 6085 saylı Sayıştay Kanununun 50. maddesinde, daireler tarafından yapılan hesap yargılaması sonucunda; hesap ve işlemlerin yasal düzenlemelere uygunluğuna veya kamu zararının sorumlulardan tazminine hükmedileceği belirtilmektedir.
Anayasanın 160. maddesinin bir ve ikinci fıkralarında;
“(…) Sayıştay’ın kesin hükümleri hakkında ilgililer yazılı bildirim tarihinden itibaren onbeş gün içinde bir kereye mahsus olmak üzere karar düzeltilmesi isteminde bulunabilirler. Bu kararlar dolayısıyla idari yargı yoluna başvurulamaz.
Vergi, benzeri mali yükümlülükler ve ödevler hakkında Danıştay ile Sayıştay kararları arasındaki uyuşmazlıklarda Danıştay kararları esas alınır.” hükmü yer almaktadır.
Buna göre, Anayasal bir kuruluş olan Sayıştayın Anayasa ve kendi Kanunundan kaynaklanan denetim ve yargılama yetkisini kullanması sonucu verilen Sayıştay ilamlarına, vergi konusunda Danıştayca verilen kararlar hariç idari ve genel mahkemelerce verilen kararlar bir engel teşkil etmemekte; idari yargı mercileri tarafından verilen kararlar Sayıştay yargılaması açısından yapılmış olan usulsüz ödemeyi ve bu usulsüz ödemeden doğan sorumluluğu ortadan kaldırmamaktadır.
6085 sayılı Sayıştay Kanununun “İlamların İnfazı” başlıklı 53. maddesinin ikinci fıkrasında ise; “İlamlarda gösterilen tazmin miktarı hüküm tarihinden itibaren kanuni faize tabi tutularak, 9/6/1932 tarihli ve 2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu hükümlerine göre tahsil olunur.” hükmüne yer verilmektedir.
Anayasanın yukarıda söz edilen 160. maddesine göre Sayıştay kararlarının kesin hüküm niteliğini taşıdığı kuşkusuzdur. Sayıştay ilamı ile tazmin tutarının maddede ilişik tutulan ödeme emri belgelerinin üzerinde imzası bulunan görevlilerden tahsiline karar verilmiş olup 6085 sayılı Kanunun 53. maddesi hükmü uyarınca bu miktarın İcra ve İflas Kanunu hükümlerine göre bu görevlilerden tahsil edilmesi gerektiği gibi, tazminle yükümlü tutulan görevlilerinin haksız ödemeden yararlanan ilgililere özel hukuk hükümleri çerçevesinde rücu etmeleri de mümkündür.
Sonuç olarak idare mahkemesinin kararı bireyseldir ve içtihat niteliğinde değildir. Ancak Sayıştay’ın tazmine ilişkin kararları istikrar kazanmıştır ve hemen her denetim döneminde tavan ücretin üzerinde ödenen sosyal denge tazminatları kamu zararına alınmaktadır.
Bu sebepten konuyla ilgili olarak acilen yasal düzenleme yapılmalı, bu düzenleme yapılırken belediye personellerinin herhangi bir şekilde mağduriyetine sebebiyet verilmemelidir.
T.C. İZMİR 2. İDARE MAHKEMESİ
ESAS NO : 2020/328
KARAR NO : 2021/179
DAVACI : …İZMİR ŞUBESİ
VEKİLİ :
DAVALI : … BELEDİYE BAŞKANLIĞI
VEKİLİ :
DAVANIN ÖZETİ: Davalı idarede bilgisayar işletmeni olarak görev yapan davacı tarafından, yürürlükte bulunan Toplu İş Sözleşmesi kapsamında 2019-2021 yılları arasında ödenmesi lazım gelen 3.568,52 TL sosyal denge farkının, 1.387,58 TL’ye düşürülmek sureti ile eksik ödenmesine ilişkin şubat ayına ilişkin işlemin, hukuka ve mevzuata aykırı olduğu, herhangi bir şekilde muvafakat alınmadığı, sözleşme hükümleri askıya aldığına ilişkin duyuru yapılmadığı, keyfiyetle bu durumun bordrolara yansıtılarak eksik ödeme gerçekleştirildiği, Anayasa ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ile güvence altına alınan hakların ihlal edildiği ileri sürülerek iptali ile işlem nedeniyle şubat ayına ilişkin eksik ödenen kısmın iadesine karar verilmesi istenilmektedir.
SAVUNMANIN ÖZETİ: Dava konusu ödemelerin, 01.09.2019 tarihli Resmi Gazete’de yayımlandıktan sonra yürürlüğe giren Kamu Sendikaları Yüksek Hakem Kurulu tarafından kararlaştırılan ve uygulanması zorunlu olan çatı sözleşme ile sınırlandırıldığı ve ayrıca bazı şartları taşımayan mahalli idarelerin bu sözleşmeyi imzalayamayacağı, bu idarelerde çalışan personelin de bu tazminatı alamayacağı, ödemelerin kanunen verilebilecek en yüksek miktar üzerinden ödenmeye devam edileceği, mevzuatta öngörülmeyen bir ödemenin yapılmasının kamu zararına sebebiyet vereceği, ileri sürülen hususların gerçeği yansıtmadığı gerekçeleriyle davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren İzmir 2. İdare Mahkemesi Hakimliği’nce, dava dosyası incelenerek gereği düşünüldü:
Dava, davalı idarede bilgisayar işletmeni olarak görev yapan davacının, yürürlükte bulunan Toplu İş Sözleşmesi kapsamında 2019-2021 yılları arasında ödenmesi lazım gelen 3.568,52 TL sosyal denge farkının, 1.387,58 TL’ye düşürülmek sureti ile eksik ödenmesine ilişkin şubat ayına ilişkin işlemin iptali ile işlem nedeniyle şubat ayına ilişkin eksik ödenen kısmın iadesine karar verilmesi istemiyle açılmıştır.
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının “Sendika Kurma Hakkı” başlıklı 51. maddesinde; çalışanlar ve işverenlerin, üyelerinin çalışma ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için önceden izin almaksızın sendikalar ve üst kuruluşlar kurma, bunlara serbestçe üye olma ve üyelikten serbestçe çekilme haklarına sahip oldukları, hiç kimsenin sendikaya üye olmaya ya da üyelikten ayrılmaya zorlanamayacağı, sendika kurma hakkının ancak milli güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlık ve genel ahlak ile başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebepleriyle ve kanunla sınırlanabileceği, “Toplu İş Sözleşmesi ve Toplu Sözleşme Hakkı” başlıklı 53. maddesinde ise; işçiler ve işverenlerin, memurların ve diğer kamu görevlilerinin karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahip oldukları kurala bağlanmıştır.
11.04.2012 tarih, 28261 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 6289 sayılı Kanun’un 33. maddesi ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye eklenen Ek 15. maddesinde, belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebileceği, sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarının, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirleneceği hükmüne yer verilmiştir.
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun ”Amaç” başlıklı 1. maddesinde, ”Bu Kanunun amacı, kamu görevlilerinin ortak ekonomik, sosyal ve meslekî hak ve menfaatlerinin korunması ve geliştirilmesi için oluşturdukları sendika ve konfederasyonların kuruluşu, organları, yetkileri ve faaliyetleri ile sendika ve konfederasyonlarda görev alacak kamu görevlilerinin hak ve sorumluluklarını belirlemek ve toplu sözleşme yapılmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemektir.” hükmü, ”Kapsam” başlıklı 2. maddesinde, ”Bu Kanun, Devletin veya diğer kamu tüzel kişilerinin yürütmekle görevli oldukları kamu hizmetlerinin görüldüğü genel, katma ve özel bütçeli idareler, il özel idareleri ve belediyeler ile bunlara bağlı kuruluşlarda kamu iktisadî teşebbüslerinde, özel kanunlarla veya Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle ya da bunların verdiği yetkiye dayanarak kurulan banka ve teşekküller ile bunlara bağlı kuruluşlarda ve diğer kamu kurum veya kuruluşlarında işçi statüsü dışında çalışan kamu görevlileri hakkında uygulanır.” hükümleri, ”Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32. maddesinde, ”27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.
Yapılacak sözleşme, toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanır ve sözleşme süresi hiçbirşekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemez. Mahalli idareler genel seçim tarihini izleyen üç ay içerisinde de toplu sözleşme dönemiyle sınırlı olmak üzere sözleşme yapılabilir. Bu sözleşmeye dayanılarak yapılan ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.
İlgili mahalli idarenin; vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik primi ile Hazine Müsteşarlığına olan borç toplamının gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin yüzde onunu aşması, ödeme süresi geçtiği halde ödenmemiş aylık ve ücret borcu bulunması veya gerçekleşen en son yıla ilişkin toplam personel giderinin, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin belediyelerde yüzde otuzunu, il özel idaresinde yüzde yirmibeşini aşması hallerinde bu madde kapsamında sözleşme yapılamaz. Sözleşmenin yapılmasından sonra bu koşulların oluşması durumunda mevcut sözleşme kendiliğinden hükümsüz kalır.” düzenlemesi yer almıştır.
Dava dosyasının incelenmesinden, davacının, davalı idarede bilgisayar işletmeni olarak görev yaptığı, davalı idare ile yetkili sendika arasında 01.04.2019-01.04.2021 tarihleri arasında geçerli olarak imzalanan ve hali hazırda da yürürlükte bulunan Toplu İş Sözleşmesi kapsamında ödenmesi kararlaştırılan 3.568,52 TL sosyal denge tazminatının, Şubat ayı için 1.387,58TL’ye düşürülmek sureti ile eksik ödenmesi üzerine anılan bu işlemin iptali ile işlem nedeniyle şubat ayına ilişkin eksik ödenen kısmın iadesine karar verilmesi istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Sendikalar; çalışanların ve işverenlerin çalışma ilişkilerinde ortak ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumak, geliştirmek maksadıyla oluşturulan örgütlenmelerdir. Serbest faaliyet göstermeleri, üyelerinin haklarının korunması noktasında önemli bir yer tutmakla birlikte, sendikal faaliyette bulunma, sendikaya serbestçe üye olma veya üyelikten ayrılma hakkı bireysel sendika özgürlüğünün gerçekleştirilmesi açısından modern anayasalarda yer alan çalışanların temel haklarındandır.
Yukarıda açıklanan mevzuat hükümlerinin değerlendirilmesinden de, yerel yönetimler ile ilgili mevzuatı uyarınca belirlenen yetkili olan sendika arasında 4688 sayılı Kanun’un 32. maddesi uyarınca sosyal denge tazminatının ödenmesi hususunda sözleşme yapılabileceği, nitekim aynı hususta atıfta bulunulan 375 sayılı Kanun’un Ek 15. maddesinde de sosyal denge tazminatı ödenebileceği ve bu yönde sözleşme imzalanabileceğinin kurala bağlandığı, bu kapsamda, yine 4688 sayılı Kanun’un anılan 32. maddesinde, imza altına alınacak söz konusu bu sözleşmenin Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmayacağı ve anılan bu sözleşmeye karşı Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamayacağının da kurala bağlandığı, dolayısıyla ise, Kanun bakımından sözleşmenin imzalanması, uygulanması ve sonuçları bakımından tam anlamı ile bir toplu sözleşme niteliğinde olmayıp, kendine özgü ve aynı zamanda da, sözleşme imzalayacak idare hakkında belirlenen kriterler hariç olmak üzere sözleşme/irade serbestliği yönü de bulunan bir nitelikte olduğunun kabulü gerekmektedir.
Yine, Anayasa Mahkemesi tarafından bireysel başvuru incelemesi yapılan bir konuda, sosyal denge tazminatı ödenmesine karar verilen sözleşmeleri tanımlarken, ”Sosyal Denge Sözleşmesi; 4688 sayılı Kanun kapsamında düzenlenebilen, toplu sözleşme niteliği taşımayan, toplu sözleşme güvencesi veya yükümlülükleri barındırmayan, kendine özgü dönemsel bir düzenlemedir. Bu sözleşme, kamu görevlilerinin ekonomik durumlarının daha iyi hale getirilmesi, ekonomik ve sosyal barışı sağlamak ve devam ettirmek, adaletsiz ücret dağılımını önlemek amacıyla kamu kurum ve kuruluşlarında işçi olarak çalışanlar dışındaki kamu görevlilerinin aylık maaşlarına ek olarak ödenmesi yasal düzenlemelerle öngörülen sosyal denge tazminatının ödeme şekil ve şartlarına ilişkin kuralları içermektedir. (Mehmet Yüzgeç, B. No: 2014/2282, 2/2/2017)” ifadelerine yer verdiği de görülmektedir.
Bakılan davada, davalı idare ile yetkili sendika olan ………… Sendikası arasında 01.04.2019-01.04.2021 tarihleri arasında geçerli olmak üzere, toplu iş sözleşmesinin imzalandığı, sözleşmenin 26. maddesinde ”Mali Haklar” başlığı altında davalı idarede görevli kamu görevlilerine ödenmesi planlanan ödeme türü ve miktarının belirlendiği, 7. maddesinin (d) fıkrasında ise, sözleşme hakkında çıkan uyuşmazlıkların hangi usullerle çözümleneceği ve nihayetinde konunun çözümsüz kaldığı halde hukuki hakların saklı olduğu kararlaştırılmıştır.
Uyuşmazlıkta, dava dosyasında mevcut bulunan bilgi ve belgeler incelendiğinde, dava konusu işlemin gerekçesi olarak 01.09.2019 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanan Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Başkanlığı kararı ile belirlenen en yüksek (tavan) tutarın ödenmesi gerektiği belirtilmiş ise de, gerekçesi yukarıda aktarıldığı üzere, idareler tarafından sosyal denge tazminatı ödenmesi hususunda ve sözleşmesinin içeriği konusunda yetkili sendika ile yapılan görüşmeler neticesinde sözleşme imzalanıp imzalanmamasına karar verilebileceği, bu sözleşmenin 4688 sayılı Kanun kapsamında toplu sözleşme hükmünde olmadığı, dolayısıyla sözleşmeye karşı Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamayacağı, kaldı ki, bu halde sözleşme görüşmeleri sırasında ortaya çıkabilecek anlaşmazlıkların ancak taraflar arasında çözümlenebileceği, sonucunda ise anlaşma sağlandığı şekli ile sözleşmenin imzalanması veya herhangi bir sözleşme imzalanmaması yönünde bir karar verilebileceği, diğer bir ifade ile de, sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin akdedilecek sözleşmeler sonrasında anlaşmazlığa konu hususun, ancak yine sözleşme ile belirlenen usullerle karara bağlanması gerekmekle birlikte, bu bakımdan, sözleşmenin, imzalanması akabinde kamu görevlilerinin haklarına dair kurallara yer verilen idari nitelikte bir sözleşme halini almakta, bu sebeple uyuşmazlıkların, sözleşmenin tarafları ve sözleşme ile hakları hukuken etkilenen kamu görevlileri bakımından ayrı ayrı değerlendirilmesi gerektiği de açıktır.
Bu durumda, davalı idare ile yetkili sendika arasında 01.04.2019- 01.04.2021 tarihleri arasında geçerli olarak sosyal denge tazminatı ödenmesi hususunda sözleşme imzalandığı ve yürürlükte olduğu, bu minvalde, sözleşme ile kararlaştırılan hakların mevzuat veya tarafların iradesi uyarınca bir değişiklik olmadığı müddetçe sözleşme süresince kapsamda olan kamu görevlilerine ödenmesi gerektiği ve imzalanan toplu sözleşmenin yerel yönetim içerisinde yer alan idareler bakımından 4688 sayılı Kanun kapsamında bir toplu sözleşme olmadığı dikkate alınarak, her ne kadar 4688 sayılı Kanun ve 375 sayılı KHK ile ”toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı aşmamak kaydı ile” kıstası bulunsa da, anılan bu hükmün, somut olaya göre, davalı belediye ile imzalanmış olan bir toplu sözleşme hükmünün doğrudan hükümsüz kalacağı sonucunu doğurmayacağı gibi bu sebeple hükümsüz kalacağına dair bir kuralın da mevzuatta yer almadığı anlaşıldığından, davalı idare tarafından tek yanlı olarak sözleşme ile karar verilen hakların azaltılması yönünde 2020 yılı Şubat ayına ilişkin dava konusu işlemde hukuka, mevzuata ve hakkaniyete uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Öte yandan, hukuka aykırılığı ortaya konulan dava konusu işlem nedeniyle, davacının mahrum kaldığı 2020 yılı Şubat ayına ilişkin maddi haklarının, Anayasa’nın 125. maddesi uyarınca davacıya iade edilmesi de gerekmektedir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu 2020 yılı Şubat ayına ilişkin işlemin iptaline, tazmin isteminin ise kabulüne, davacının 2020 yılı Şubat ayına ilişkin mahrum kaldığı maddi haklarının davacıya ödenmesine, aşağıda dökümü yapılan 325,20 TL yargılama giderinin ve karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca 2.040,00 TL vekalet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, artan posta avansının istemi halinde davacı tarafa iadesine, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 45/1. maddesi uyarınca KESİN olmak üzere, 11/02/2021 tarihinde karar verildi.
