MİARGEM’den Kartalkaya Faciasına İlişkin Hukuki Değerlendirme

Mahalli İdareler Araştırma ve Geliştirme Merkezi (MİARGEM) tarafından Kartalkaya Faciası ile ilgili idarelerin sorumluğuna dair hukuki bir değerlendirme yazısı yayınlandı.

MİARGEM Başkanı Halil Memiş tarafından yapılan açıklamada; “Ülkemizi ve insanımızı ilgilendiren her konuya olan duyarlılıktan bahisle, yüklendikleri sorumluluk bilinciyle Kartalkaya’daki faciayı siyasi polemik ve tartışmalardan uzak değerlendirmek, hukuki parametreleri ortaya koymak sorumluluğuyla bir değerlendirme yapmayı mecburiyet olarak görmekteyiz.

Bu çerçevede MİARGEM Hukuk Danışmanı İçişleri Bakanlığı E. Başkontrolörü Av. Gazi Sert’in, yürürlükteki mevzuata göre otel ruhsatlandırılması ve denetimlerinde hangi idarelerin sorumlu olduğuna dair yaptığı değerlendirmeyi takdirlerinize sunuyoruz.” denildi

MİARGEM Hukuk Danışmanı Av. Gazi SERT tarafından yapılan değerlendirme şu şekildedir:

____________________________________________

Otellerin Ruhsatlandırılması ve Denetiminde Sorumlu İdareler

Kısa bir süre önce Bolu Kartalkaya’daki otel yangınında yetmiş sekiz canımızı kaybettik. İlk izlenimler, bu felaketin yaşanmasına otelin yapımı ve ruhsatlandırılması süreçlerindeki ihmaller zincirinin sebep olduğu aşikar. İnsanların diri diri gömüldüğü 6 Şubat depremlerinin acısı küllenmeden yeni bir acı, tarif edilemez acılar, tabi ki sorumluların hesap vermesi gerekiyor. Gerek iktidarın gerekse muhalefetin açıklamalarına baktığımızda “sorumlulardan hesap sorulsun, mevzuat düzenlemeleri yapılsın” vs beyanlara şahit oluyoruz. Ancak, şöyle bir gerçek var ki; meri mevzuatımız dört dörtlük, sıkıntı mevzuatı uygulayacak ve mevzuata uyacak olan insanımızda, maalesef iyi İNSAN yetiştirememişiz, yetiştiremiyoruz.

Bu yazıda, içimizi yakan bu faciadan hareketle, bir hukukçu gözüyle meri mevzuatımız gereğince, otel, motel, pansiyon, kamping ve benzeri konaklama tesislerinin ruhsatlandırılması ve denetiminde yetkili ve sorumlu idarelerin tespiti üzerinde durulmuştur. 

Konaklama Tesislerinin Ruhsatlandırılmasında Yetkili ve Sorumlu İdareler

İnsanların konaklaması ve dinlenmesi amacıyla kullandıkları otel, motel, pansiyon, kamping ve benzeri konaklama tesislerinin ruhsatlandırılması ve denetiminde yetkili ve sorumlu idareler, konaklama tesisinin bulundukları konum itibariyle farklılıklar arz etmektedir.

3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun, 5393 sayılı Belediye Kanunu, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ile İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik hükümleri gereğince; konaklama tesislerine “İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatı” verilmesinde, büyükşehir belediyelerinin bulunduğu illerde ilgili ilçe belediyesi; büyükşehirler dışındaki diğer illerde ise belediye sınırları ve mücavir alanlar içinde ilgili belediye, belediye sınırları ve mücavir alanlar dışında ise il özel idareleri yetkilidir.

Kültür ve Turizm Bakanlığının konaklama tesislerine işyeri açma ve çalışma ruhsatı verme yetkisi bulunmamakta olup, söz konusu Bakanlık 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu gereğince, konaklama tesislerine Turizm Belgesi (Turizm Yatırımı Belgesi, Turizm İşletmesi Belgesi, Basit Konaklama Turizm İşletmesi Belgesi) vermektedir. Konaklama tesisleri için öncelikle ilgili belediye veya il özel idaresinden işyeri açma ve çalışma ruhsatı alınmakta, daha sonra da turizm işletme belgesi alınması için Bakanlığa başvurulmaktadır.

Diğer taraftan, 28 Temmuz 2021 tarihine kadar “Turizm İşletme Belgesi” sadece yıldızlı konaklama tesislerine verilmekte iken, 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanununun 5. maddesinde 7433 sayılı Kanunla yapılan değişiklik neticesinde tüm konaklama tesislerine Kültür ve Turizm Bakanlığından “Turizm İşletme Belgesi” alma zorunluluğu getirilmiştir.

Konaklama Tesislerinin Denetlenmesinde Yetkili İdareler ve Denetimin Kapsamı

Umuma açık istirahat ve eğlence yerleri arasında yer alan konaklama tesisleri, ruhsatlandırma aşamasında İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin 32. maddesi gereğince, Yönetmelikteki genel ve özel şartları taşıyıp taşımadığı kontrol edilmekte ve şartları taşıyan konaklama tesislerine işyeri açma ve çalışma ruhsatı düzenlenmektedir.

Bahsi geçen Yönetmeliğin 5. maddesinde, konaklama tesislerinin taşıması gereken genel şartlar;    

– İş sağlığı ve güvenliği ile ilgili olarak mevzuatta öngörülen tedbirlerin alınmış olması,

– Yapı kullanma izin belgesinin alınmış olması,

– Patlayıcı, parlayıcı, yanıcı ve benzeri tehlikeli maddeler üretilen, satılan, kullanılan, depolanan yerler ile gaz dolum tesislerine mevzuatın öngördüğü uzaklıkta bulunması,

– Karayolu kenarındaki konaklama tesisleri için karayolu trafik güvenliğinin sağlanmış ve geçiş yolu izin belgesinin alınmış olması,

– İtfaiye raporunun alınmış olması,

– Genel asayiş ve güvenlik yönünden yetkili kolluk kuvvetinin görüşünün alınmış olması,

– Engellilerin işyerine giriş ve çıkışları için gereken kolaylaştırıcı tedbirlerin alınmış olması,

şeklinde belirlenmiştir.

Diğer taraftan, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik EK-1’in (I) bendinde de, otel ve pansiyonlarda aranacak özel şartlara yer verilmiştir. 

Buna göre, işyeri açma ve çalışma ruhsatını düzenleyen ilgili belediye veya il özel idaresince, hem ruhsatlandırma sürecinde hem de ruhsat sonrası yapılacak rutin denetimler ile şikayet üzerine yapılacak denetimlerde konaklama tesislerinin yukarıda sayılan genel ve özel şartlara sahip  olup olmadığı, tesiste yapılacak değişiklikler sebebiyle şartlarda bir eksiklik veya noksanlık oluşup oluşmadığı kontrol edilecektir.

Kültür ve Turizm Bakanlığının konaklama tesislerini denetleme yetkisine gelirsek;

2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanununun 30. maddesinde; Turizm Belgesi (turizm yatırımı belgesi, turizm işletmesi belgesi ve basit konaklama turizm işletmesi belgesi) talebinde bulunan işletmelerin belgelendirilmesine esas denetimleri, belgeli yatırım ve işletmelerin niteliklerine ilişkin denetimleri ve işletmeleri sınıflandırma yetkisi Kültür ve Turizm Bakanlığına verilmiştir.

Bu kapsamda, Turizm Tesislerinin Niteliklerine İlişkin Yönetmelikte; turizm tesislerine turizm belgesi verilmesine, bu tesislerin yönetim, personel ve işletme özellikleri ile uymak zorunda oldukları fiziki şartların ve işletmecilik esaslarının belirlenmesine, tanıtım, bilgilendirme ve uygulanacak fiyat tarifelerinin onaylanmasına ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiştir.

Ayrıca, Turizm Yatırım, İşletme ve Kuruluşlarının Denetimi Hakkında Yönetmelikte; insan ve çevre sağlığı ile can ve mal güvenliği de dahil olmak üzere belgeli turizm yatırım ve işletmelerinin, belgeye esas olan vasıflarının, tarifelerinin, temizlik, intizam, servis, idare ve işletme tarzları ile diğer hususların denetlenmesine ilişkin hükümler düzenlenmiş olup;

Yönetmeliğin 5. maddesinde; Turizm yatırım ve işletmelerinin denetiminin, Bakanlık kontrolörleri veya Bakan tarafından görev verilmesi halinde Bakanlık müfettişlerince yapılacağı;

Yatırım ve İşletmeler Genel Müdürlüğünün, belge talebinde bulunulan veya belgeli yatırım ve işletmelerin bu Yönetmelik ve ilgili mevzuat hükümleri uyarınca yapılacak tespitlerini, iş yoğunluğu, kaynakların etkin ve verimli kullanımı ile işin niteliğini dikkate alarak; 

a) İl kültür ve turizm müdürleri,

b) Geçici veya özellik arz eden yatırım ve girişimler için Bakan tarafından belirli bir görev ve süre ile görevlendirilecek Bakanlık personeli,

aracılığı ile yapabileceği;

Yönetmeliğin 18. maddesinde; belgeli turizm işletmelerinde temizlik, intizam, servis, fiyat, idare ve işletme, belge almaya esas olan vasıflarla, personel niteliklerinin tesbit ve denetim yetkisinin Bakanlığa ait olduğu;

Sağlık ve çevre kirliliği ile ilgili denetimlerin, görevli kamu kurum ve kuruluşlarının tabip ve sağlık elemanlarınca, işyeri açma ve çalışma ruhsatları ile ilgili denetimlerin, işyeri açma ve çalışma ruhsatını veren kamu kurumu tarafından yapılacağı, ilgili mercilerin bu konularda yapacakları denetimlerde, denetim raporunun bir nüshasını Bakanlığa gönderileceği;

Yönetmeliğin 19. maddesinde; denetim elemanlarının görev ve yetkilerinin;

a) Belgeli turizm yatırım ve işletmeleri ile turizm kuruluşlarının yıllık programlar çerçevesinde, denetleme ve incelemelerini yapmak,

b) Belgeli turizm yatırım ve işletmeleri hakkında Bakanlığa ulaşan şikayetleri incelemek ve soruşturmak,

c) Turizm işletmesi belgesi talep eden kuruluşların genel denetimlerini yapmak,

d) Kanunun öngördüğü cezaları, ilgili Kanun ve Yönetmelikler gereğince tayin etmek ve uygulamak,

e) Belgeli turizm işletmelerinin hizmetlerinden yararlanan yerli ve yabancıların şikayetlerini araştırmak,

f) Kanun, tüzük, yönetmelik ve benzeri yasal düzenlemelerle kendilerine verilen diğer görevleri yerine getirmek,

şeklinde sayıldığı;

Yönetmeliğin 20. maddesinde, denetimin kapsamının; yatırımın belgeye esas projeye uygunluğu, yatırımda kullanılan malzeme, eleman, tesisat, teçhizat, mefruşat, dekorasyon ve hizmet standardının niteliği ve sınıfı ile uyumu, yatırım ve işletmelerin Turizm Tesislerinin Niteliklerine İlişkin Yönetmeliğe uygunluğunun araştırılması, şeklinde açıklandığı;

Yönetmeliğin 21. maddesinde; belgeli turizm yatırımlarının denetiminde (Yatırım Dönemi Denetimi);

a) Yatırımın belgeye esas fikir projesine uygunluğu,

b) Malzeme, yapı elemanları, tesisat, teçhizat, mefruşat ve dekorasyonun sınıfı ile uyumu,

c) Yatırımın öngörülen zamanlaması ile belgede belirtilen sürenin inceleneceği;

Yönetmeliğin 22. maddesinde ise; belgeli işletmelerin veya işletme belgesi talebinin değerlendirilmesine esas olacak denetimde (İşletme Dönemi Denetimleri):

a) Tamamlanan yatırımın, yatırım belgesine esas fikir projesine ve işyeri açma ve çalışma ruhsatına veya doğrudan işletme belgesi talebinde, dosyasındaki işyeri açma ve çalışma ruhsatına uygunluğu,

b) Tesisin dış ve iç mekanları ile malzeme, teçhizat, tesisat, mefruşat ve dekorasyonunun sınıfı ile uyumu korunup korunmadığı,

c) Belge almaya esas vasıfların devam edip etmediği,

d) İşletme belgesi verilmesinde esas alınan veya alınacak olan nitelikleri belirleyen Yönetmelik hükümlerine uyum,

e) Mahallerin amaçlarına uygun kullanımlarının devamı,

f) İşletmenin, belgede belirtilen sahip ve/veya işletmecisinin mülkiyet ve/veya yönetiminin devamı,

g) Personelin niteliğinin sınıfına ve mevzuata uygunluğu,

h) Yabancı personelin nitelik ve izinlerinin ilgili Yönetmeliğe uyumu,

i) Tasdikli fiyat tarifelerinin uygulanması ve yönetmelik uyarınca teşhiri,

j) İşletmenin uluslararası turizm talebine yönelik çalışmaları ve doğrudan veya dolaylı olarak sağlanan döviz miktarı,

k) Yeme ve içme servisi yapılan tesislerde, yiyeceğin miktar, kalite ve takdiminin sınıfı ile uyumu,

l) Genel temizlik ve hizmet standardının sınıfı ile uyumu,

m) İşletmeye özel olarak tahsis edilen yatırım ve işletme mallarının amaca uygun değerlendirilmesi,

n) İşyerinin başka bir amaçla kullanılıp kullanılmadığı,

o) İnsan ve çevre sağlığı ile mal ve can güvenliğinin sağlanmasına, müşterinin haklarının korunmasına yönelik tedbirlerin inceleneceği, 

hükümleri getirilmiştir.

Buna göre, konaklama tesisleri hem ruhsatlandırma sürecinde hem de ruhsat sonrası işletme sürecinde, yukarıda ayrıntılı olarak belirtilen hususlarda işyeri açma ve çalışma ruhsatını veren ilgili belediye ve il özel idareleri ile turizm belgesi veren Kültür ve Turizm Bakanlığınca denetlenecektir. 

Konaklama Tesislerinde Yangın Güvenliğine İlişkin Şartlar ve Sorumlu İdareler 

İşyerlerinin ruhsatlandırılmasında yangın güvenliğine ilişkin yangın önleme ve söndürme tedbirlerinin alınıp alınmadığının denetimi için Binaların Yangından Korunması Hakkında Yönetmelik hükümlerinin uygulanması gerekmekte olup, bu kapsamda konaklama tesislerinin ruhsatlandırılmasında “İtfaiye Raporu” aranacaktır.

Binaların Yangından Korunması Hakkında Yönetmelikte;

 a) Ülkedeki her türlü yapı, bina, tesis ile açık ve kapalı alan işletmelerinde alınacak yangın önleme ve söndürme tedbirleri

b) Yangının ısı, duman, zehirleyici gaz, boğucu gaz ve panik sebebiyle can ve mal güvenliği bakımından yol açabileceği tehlikeleri en aza indirebilmek için yapı, bina, tesis ve işletmelerin tasarım, yapım, kullanım, bakım ve işletim esasları, ayrıntılı olarak düzenlenmiş olup, Yönetmelikte zaman içerisinde gelişen yangın önleme tedbirlerine yönelik güncellemeler yapılmaktadır.

Buna göre, yangın güvenliği açısından konaklama tesislerinin gerek inşasında gerekse ruhsatlandırmaya esas İtfaiye Raporlarında bu Yönetmelikteki esasların dikkate alınması gerekmektedir.

Konaklama tesislerinin gerek ruhsatlandırılmasında ve gerekse ruhsat sonrası denetimlerinde, yangın güvenliğine ilişkin tedbirlerin alınıp alınmadığını denetim yetki ve sorumluluğu ise, işyeri açma ve çalışma ruhsatını veren ilgili belediye ve il özel idaresi ile Kültür ve Turizm Bakanlığına aittir.

Diğer taraftan, Konaklama tesislerinin ruhsatlandırılmasında, yangın güvenliğine ilişkin düzenlenecek İtfaiye Raporu; büyükşehir belediyesi bulunan illerde büyükşehir belediyesine bağlı itfaiye daire başkanlığınca, büyükşehir dışındaki illerde ise ilgili belediyen itfaiye müdürlüğü veya itfaiye birimince düzenlenecektir. 

Diğer taraftan, İl Özel İdarelerinde itfaiye birimi bulunmadığından ruhsatlandırılan konaklama tesislerine İtfaiye Raporu düzenleyecek idare açısından bir belirsizlik söz konusudur. Ancak, Belediye İtfaiye Yönetmeliğinin Ek 1. maddesinin birinci fıkrasında; “Belediye itfaiye teşkilatına, Binaların Yangından Korunması Hakkındaki Yönetmeliğin ilgili maddelerine göre yangına karşı alınan önlemleri gösteren itfaiye raporunun düzenlenmesi için EK-15 başvuru formu ile başvuru sahibinden, işyeri açma ve çalışma ruhsatı vermeye yetkili idareden veya ilgili bakanlıklardan müracaat gelmesi halinde, belediye itfaiye teşkilatının ilgili görevlisi tarafından başvuruya konu işyeri yerinde incelenir ve itfaiye raporu yapılan tespitler esas alınarak hazırlanır.” hükümleri getirilmiştir.

Bu hükme göre, il özel idarelerince ruhsatlandırılacak konaklama tesislerinde, il belediyesine veya ildeki diğer belediyelere bağlı itfaiye müdürlüklerinden İtfaiye Raporu düzenlenmesinin talep edilmesi gerekir. Şayet, il belediyesi ve ildeki diğer belediyelere bağlı itfaiye müdürlüklerinde inceleme yapacak ve rapor düzenleyecek nitelikte personel bulunmuyorsa, diğer illerdeki itfaiye teşkilatlarından da talepte bulunulması mümkündür.   

Bolu Kartalkaya Faciası Özelinde Sorumlu İdareler

Deprem felaketinde de yaşandığı gibi, maalesef Bolu Kartalkaya’daki facianın meydana geldiği ilk günden itibaren de ‘sorumlu Bakanlık mı, Belediye mi’ tartışması devam ediyor ve tartışmalar kapsamında siyasi polemikler yaratılmaya çalışılıyor. Oysa, yukarıda da açıklandığı üzere, söz konusu faciaya ilişkin olarak iddia edilen ihmaller zincirinde, hem söz konusu otele işyeri açma ruhsatı veren mahalli idarenin hem de Kültür ve Turizm Bakanlığının sorumluluğu söz konusudur.      

Ulusal medyada çıkan haberlerin ekseriyetinden anlaşılacağı üzere, yanan otelin Seben İlçe sınırları içerisinde olduğu, ancak ruhsatlandırma açısından Bolu İl Özel İdaresi sorumluluk alanı içerisinde bulunduğu anlaşılmaktadır. Dolayısıyla, söz konusu otelin yapı ruhsatı, yapı kullanma izin belgesi ile işyeri açma ve çalışma ruhsatını Bolu İl Özel İdaresi tarafından düzenlendiği anlaşılmaktadır. Bolu İl Özel İdaresinde itfaiye birimi bulunmadığından, söz konusu otelin ruhsatlandırılmasında, Bolu Belediyesinden veya itfaiye müdürlüğü bulunan bir belediyeden İtfaiye Raporu talep edilip, ruhsat dosyasına eklenmiş olması gerekmektedir.   

Ruhsatlandırma işlemi bu şekilde cereyan etmişse, faciada sorumluluk atfedilecek idareler Bolu İl Özel İdaresi ve İtfaiye Raporunu düzenleyen ilgili belediye ile denetim görevini yerine getirmeyen Kültür ve Turizm Bakanlığı olacaktır. Dolayısıyla, otel sahibi ve otel yetkilileriyle birlikte sorumlu idarelerin görevlerini ihmal eden yetkilileri yargı önünde hesap vereceklerdir.